Gebührenmodell-Logik

MOcons hat über viele Jahre Tarifmodellumstellungen bei Trinkwasserversorgern begleitet. Auf Konferenzen trat dann regelmäßig die Situation ein, dass sich Abwasserentsorger von den Diskussionen um neue Tarif- oder Gebührenmodelle als nicht betroffen sahen. Doch weit gefehlt: „Was vorne nicht reingeht, kann auch hinten nicht herauskommen.“

Vor diesem Hintergrund ist die Ausgestaltung eines Gebührenmodells mit signifikanter Anhebung der Grundgebühr - zur (anteiligen) Deckung der fixen Kosten - verbunden. Im Folgenden wird die zugrundeliegende Logik näher dargestellt. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die Abwasserentsorgung in die Schmutz- und die Niederschlagswasserbeseitigung unterteilt werden muss, deren Kosten durch die Erhebung von Schmutzwasser- bzw. Niederschlagswassergebühren gedeckt werden. In den folgenden Ausführungen stehen die Schmutzwassergebühren im Fokus.

(Hinweis: Es empfiehlt sich, die Fragen und Antworten der Reihe nach zu lesen.)

1. Wie wirkt der demographische Wandel als langfristiger Trend auf die Abwasserwirtschaft?
Geburtenrückgänge und Wanderungsbewegungen führen in vielen Regionen Deutschlands zu teilweise erheblichen Bevölkerungsrückgängen. Dies hat für viele Infrastrukturbereiche schwerwiegende Folgen: Bestehende Einrichtungen werden immer weniger genutzt, sodass anfallende Kosten auf eine immer geringere Nutzerzahl umgelegt werden müssen.

Diese Entwicklung und ihre Folgen sind mittlerweile in der Gesellschaft weitgehend akzeptiert (s. Literatur-Angaben: Oelmann et al. [2015]). Uneinigkeit herrscht allenfalls noch in Bezug auf das Maß der Betroffenheit, dem daraus resultierenden Handlungsbedarf sowie den richtigen Lösungsansätzen.

Abwasserentsorger sind von diesem Problem in besonderer Hinsicht betroffen: Einerseits sinkt die Einwohnerzahl und damit einhergehend die strukturelle Nachfrage nach Trinkwasser. Andererseits geht aber auch der spezifische Wassergebrauch (Nachfrage pro Kopf bzw. Gewerbeeinheit) zurück – ein Problem, das ebenfalls Regionen mit Bevölkerungszuwachs betrifft. In der Konsequenz sinkt die ins Kanalnetz eingeleitete Schmutzwassermenge in erheblichem Maße und diese Tatsache stellt Abwasserentsorger vor große Herausforderungen.

Neben dem Mengenrückgang bewirkt der demographische Wandel zudem einen höheren Verschmutzungsgrad des Abwassers: Die zunehmende Einnahme von Medikamenten, insbesondere durch ältere Menschen, und deren (indirekte) Entsorgung über das Kanalsystem lässt den Ruf nach Einführung einer vierten Reinigungsstufe lauter werden. Hier könnten zusätzliche Kosten für Abwasserentsorger entstehen, die über steigende Gebühren zu refinanzieren wären.
2. Weshalb ist eine sinkende Schmutzwassermenge für die Abwasserwirtschaft problematisch?
Die allermeisten Abwasserentsorger in Deutschland erheben eine rein mengenabhängige Schmutzwassergebühr, die sich ausschließlich nach der eingeleiteten Schmutzwassermenge bemisst. Bemessungsgrundlage ist dabei der sog. modifizierte Frischwassermaßstab – in Ermangelung einer technisch realisierbaren Möglichkeit zur Messung des Schmutzwassers wird die gelieferte Trinkwassermenge herangezogen. Eine sinkende Trinkwassernachfrage führt vor diesem Hintergrund zu einem abnehmenden Gebührenaufkommen im betreffenden Abrechnungszeitraum auch in der Schmutzwasserentsorgung.

Gleichzeitig ist jedoch der weit überwiegende Teil der Kosten eines Abwasserentsorgers fix und damit mengenunabhängig. Für einen durchschnittlichen Entsorger beträgt der Anteil der Fixkosten an den Gesamtkosten ca. 75 – 90 %. Diese Fixkosten entstehen durch die Vorhaltung der Infrastruktur, zu der im Wesentlichen das Kanalnetz und die Kläranlage zählen.

Dieses Aufeinandertreffen von einem stetig sinkenden Gebührenaufkommen und (nahezu) konstanten Gesamtkosten wird als Fixkostenfalle bezeichnet. Der Abwasserentsorger muss bei zurückgehender Nachfrage regelmäßige Gebührenerhöhungen vornehmen, um die Deckung der Kosten sicherzustellen.
3. Welche Auswirkungen haben Gebührensteigerungen auf die eingeleitete Schmutzwassermenge?
Gebührensteigerungen auf der Abwasserseite führen ebenso wie Preissteigerungen auf der Trinkwasserseite dazu, dass Nutzergruppen mit entsprechenden Substitutionsmöglichkeiten ihren Trinkwassergebrauch weiter reduzieren. Die vielerorts zur Anwendung kommenden Gebührenmodelle mit einer zu 100 % mengenabhängigen Gebühr auf Basis des modifizierten Frischwassermaßstabes bieten ihnen schließlich den Anreiz, ihre Schmutzwassergebührenzahlung auf diese Weise erheblich zu reduzieren. Damit wird ein Sparkreislauf in Gang gesetzt, der wiederum zu höheren Gebühren führt – ein sich selbst verstärkender Trend setzt ein. Dieser Effekt wurde von MOcons durch wissenschaftliche Untersuchungen bestimmt.
4. Wer sind die Verlierer steigender Schmutzwassergebühren?
Steigende Schmutzwassergebühren belasten insbesondere solche Nutzergruppen, die ihren Trinkwassergebrauch und damit ihre Schmutzwassermenge nicht nennenswert reduzieren können. Dies betrifft vor allem Mieter in Mehrfamilienhäusern, die nicht ohne weiteres wassersparende Armaturen oder Toilettenspülanlagen einbauen können. In der Konsequenz verschieben sich die Gebührenbelastungen zwischen Nutzergruppen. Unternehmen, die in wassereffiziente Technologien investieren, profitieren durch das Einsparen von Schmutzwassergebühren signifikant – dies führt zu einer zusätzlichen Belastung von Haushalten, da sich die verbleibenden hohen Fixkosten ja nun auf weniger Schmutzwassermenge verteilen.

Der Abwasserentsorger und die langfristig benachteiligten Nutzergruppen müssen ein vitales Interesse daran haben, die fixen Kosten der Schmutzwasserentsorgung durch einen angemessenen Anteil mengenunabhängiger Gebührenbestandteile (= Grundgebühren) zu decken. Andernfalls werden insbesondere Kundengruppen ohne Einsparmöglichkeiten langfristig überproportional zur Deckung der fixen Kosten beitragen müssen. Diejenigen Nutzer, die ihren Verbrauch senken können, werden an der Finanzierung der Infrastruktur in der Konsequenz nur unzureichend beteiligt.
5. Worin sollte vor obigem Hintergrund das oberste Ziel eines Abwasserentsorgers bestehen?
Das oberste Ziel eines Abwasserentsorgers sollte vor dem Hintergrund obiger Ausführungen darin bestehen, ein nachhaltiges Gebührenmodell aufzusetzen, in dem alle Nutzergruppen an den Vorhaltekosten der Infrastruktur beteiligt werden und zu deren Finanzierung beitragen. Auch Nutzer, die nur wenig Schmutzwasser in den Kanal einleiten, verursachen Kosten durch die Vorhaltung des Systems. Diese Kosten müssen auch von Ihnen getragen werden und dürfen nicht durch andere Nutzergruppen querfinanziert werden.

Ein nachhaltiges Gebührenmodell trägt weiterhin zu einer periodengerechten Finanzierung der Infrastruktur bei und reduziert Mehr- bzw. Mindereinnahmen, die Zwischenfinanzierungen notwendig machen. Darüber hinaus vermeidet dieses Gebührenmodell soziale Verwerfungen und setzt weiterhin angemessene Anreize für einen rationalen Umgang mit der Ressource „Wasser“.

Für die Gebührenmodellumstellung gilt, dass extreme Steigerungen bei den Haushaltsbelastungen im Umstellungszeitpunkt weitest möglich zu vermeiden sind. Das gilt auch für übermäßige Belastungen von Industrie und Gewerbe. Nur so kann Akzeptanz für die Gebührenmodell-Umstellung geschaffen werden. Gleichzeitig muss das neue Gebührenmodell rechtssicher sein und den Vorgaben des jeweiligen Kommunalabgabengesetzes entsprechen.
6. Inwiefern hilft eine Gebührenmodell-Umstellung bei der Lösung des Problems?
Eine Gebührenmodell-Umstellung stellt das aktuelle Gebühren-Gefüge auf den Kopf! Bislang ist eine rein mengenabhängige Schmutzwassergebühr auf Basis des modifizierten Frischwassermaßstabs die am weitesten verbreitete Gebührenmodellform. Ziel einer Umstellung ist die Einführung einer fixen Gebührenkomponente, d. h. einer Grundgebühr. Um die Höhe der fixen Kosten angemessen zu berücksichtigen, sollte zunächst eine Grundgebühr eingeführt werden, deren Anteil am gesamten Gebührenaufkommen langfristig auf einen nachhaltigen Wert (z. B. 50 %) angehoben wird. Nur auf diese Weise kann sichergestellt werden, dass das Gebührenaufkommen stabiler wird und auf Nachfragerückgänge nicht regelmäßig mit einer signifikanten Gebührenerhöhung reagiert werden muss. Denn steigende Gebühren führen, wie oben beschrieben, zu weiterem Wassersparen der Nutzer und einer damit einhergehenden Verringerung der Schmutzwassermenge – eine unliebsame Spirale setzt ein, die das Problem der Gebührenungerechtigkeit verschärft.

Im Gegenzug zur Einführung bzw. Erhöhung einer Grundgebühr wird die mengenabhängige Schmutzwassergebühr erheblich gesenkt, da das notwendige Gebührenaufkommen nun zu einem großen Teil durch die Grundgebühr finanziert wird. Auf diese Weise wird sichergestellt, dass die Umstellung aufkommensneutral ist.
7. Welches weitere Ziel können Abwasserentsorger durch eine Gebührenmodell-Umstellung erreichen?
Bei vielen aktuellen Gebührenmodellen gibt es nur eine mengenabhängige Schmutzwassergebühr auf Basis des modifizierten Frischwassermaßstabs. Mit Einführung einer Grundgebühr stellt sich die Frage, wonach sich diese Gebühr bemisst. Abwasserentsorger können durch Wahl einer geeigneten Bemessungsgrundlage die Kosten der Systemvorhaltung verursachungsgerecht den einzelnen Gebührenzahlern anlasten. Ein neues Gebührenmodell ist daher geeignet, die Verursachungsgerechtigkeit gegenüber dem Status Quo zu erhöhen und damit die Gebührengerechtigkeit zu stärken. Nutzer, die hohe Vorhaltekosten verursachen, bezahlen eine entsprechend höhere fixe Schmutzwassergebühr. Aus rechtlicher Sicht wird so das Prinzip der Leistungsproportionalität gegenüber dem Status Quo gestärkt.
8. Ist eine Gebührenmodell-Umstellung rechtlich so einfach möglich?
Die Einführung einer Grundgebühr erscheint rechtlich unproblematisch: Kein einziges Kommunalabgabengesetz verbietet Grundgebühren per se. Die ausschließliche Grundgebühr ist selbstverständlich keine Option, da auf diese Weise keine Anreize für einen sorgsamen Umgang mit der Ressource „Wasser“ gesetzt werden. Die viel entscheidendere Frage lautet: Welche Bemessungsgrundlage wird für die Berechnung der Grundgebühr herangezogen? In diesem Zusammenhang sind bereits einige Bemessungsgrundlagen von der Rechtsprechung bestätigt worden.
9. Werden Gebührenmodell-Umstellungen in der deutschen Abwasserentsorgung überhaupt diskutiert?
Auf jeden Fall! Eine jüngst erschiene Umfrage zeigt, dass dieses Thema mittlerweile in der Abwasserentsorgung angekommen ist (s. Literatur-Angaben: Oelmann et al. [2015]). Hiernach sehen 47 % der befragten Abwasserentsorger eine Umstellung als notwendig oder sehr notwendig an. 23 % der Umfrageteilnehmer geben an, ihre Gebührenmodelle bereits umgestellt zu haben, mit dem Ziel, den fixen Gebührenanteil zu erhöhen.
10. Mit der Pflicht zur Einführung der gesplitteten Abwassergebühr gibt es bereits eine mengenunabhängige Gebührenkomponente – und zwar die Niederschlagswassergebühr. Wird das Problem dadurch nicht entschärft?
Grundsätzlich gilt, dass die Schmutzwasserentsorgung bzw. die Niederschlagswasserbeseitigung kostenrechnerisch und damit auch gebührentechnisch zu trennen sind (OVG Münster vom 18.12.2007). Insofern muss die Schmutzwasserentsorgung als isolierte Leistung betrachtet werden, sodass eine quasifixe Niederschlagswassergebühr das Problem in keinster Weise entschärft.

Auch wenn obiger Punkt für einen Moment ausgeblendet wird, ist die Niederschlagswassergebühr weniger stabil als man denken könnte. Zwar unterliegt die bebaute und versiegelte Fläche als Bemessungsgrundlage weniger starken Schwankungen als der modifizierte Frischwassermaßstab. Dennoch ist in vielen Kommunen ein Rückgang des Gebührenaufkommens aus der Niederschlagswassergebühr festzustellen. Immerhin besteht für alle Nutzer ein Anreiz dazu, ihr Niederschlagswasser durch Entsiegelung auf dem Grundstück zu versickern und damit Gebühren einzusparen. Deshalb wird analog zur Schmutzwasserentsorgung bereits über eine Grundgebühr für die Niederschlagswasserbeseitigung diskutiert. Das ist rechtlich durchaus möglich und wurde in einigen Kommunen bereits umgesetzt.
11. Verursacht die Gebührenmodell-Umstellung nicht hohen Beratungsaufwand bei jährlicher Anpassung der Gebühren?
IIn der Tat passen Abwasserentsorger ihre Gebühren zumeist jedes Jahr an. Nach der Gebührenmodell-Umstellung im ersten Jahr, stellt sich die Frage, ob der fixe, der variable oder beide Gebührenbestandteile angepasst werden und vor allem, in welchem Ausmaß. Um den Beratungsaufwand in Grenzen zu halten und die Handlungsfähigkeit des Abwasserentsorgers sicherzustellen, bietet MOcons Strategien an, mit denen Abwasserentsorger ihr Gebührenmodell langfristig planen können. Jährlich wiederkehrende Beratungsbedarfe werden so vermieden.
12. Wie gestaltet sich die Situation für wachsende Kommunen?
Auch in einer Kommune, in der ein Rückgang der Trinkwassernachfrage von angeschlossenen Nutzern durch Zuzug kompensiert werden kann, fahren Abwasserentsorger mit einem Gebührenmodell ohne Grundgebühr bzw. mit niedriger fixer und hoher variabler Gebühr nicht unbedingt gut. Auch hier lohnt es sich für den individuellen Bestandskunden, seine Nachfrage einzuschränken. Daneben weisen neu angeschlossene Nutzer ein relativ niedrigeres Wassernachfrage-Niveau auf. Durch den Einbau wassersparender Armaturen, was absoluter Standard ist, lassen sich Einsparungen der Trinkwassernachfrage und damit der Schmutzwassermenge erzielen.

Somit stellt sich die berechtigte Frage, ob neu gebaute im Vergleich zu 30 Jahre alten Einfamilienhäusern nicht zu wenig für die Vorhalteleistung der Abwasserentsorgung bezahlen. Durch eine geringere Schmutzwassermenge neuer Einfamilienhäuser ist ihr Beitrag am Gebührenaufkommen geringer als der Beitrag älterer Einfamilienhäusern mit höherer Menge. In der Folge steigen die Kosten für die Abwasserentsorger durch Zuzug und Erschließung neuer Wohngebiete in höherem Ausmaß als das Gebührenaufkommen. Die Kostenunterdeckung muss daher zwangsläufig zu einer Gebührenerhöhung für alle Nutzer führen.
13. Wie ist die Situation neuer Gebührenmodelle eigentlich für Großeinleiter zu beurteilen?
Dies ist eine komplexe Fragestellung, die wir als MOcons aktuell für Abwasserentsorger bearbeiten. Zwei Fragestellung scheinen hierbei eine besondere Relevanz zu besitzen:

Verallgemeinernd ist erstens festzustellen, dass nicht selten ein Abwasserentsorger seine Infrastruktur deshalb ausgebaut hat, weil ein Großeinleiter entsprechende Mengen und Frachten angekündigt hat. Durch die Anreizwirkung rein variabler Gebühren fährt der Großeinleiter in der Folge seine Mengen zurück. Die konstant bleibenden und tatsächlich von dem Großeinleiter verursachten hohen Fixkosten sind nun von den übrigen Einleitern zu tragen. Themen der nachlaufenden Veranlagung, wiederkehrenden Beiträge anderer Gebührenmodelle und anderer Verträge und Aufgabenverteilungen im Vorfeld sind hier zu diskutieren.

Zweitens bieten sich für einen konkreten Einzelfall Möglichkeiten, Gebührenmodelle dazu zu nutzen, Mengen und Frachten bereits bei den Einleitern zu steuern. Eine effizientere Auslastung der Infrastruktur ist so – insbesondere wenn ein Abwasserentsorger seine Infrastruktur überdenken kann – möglich.
14. Wie können Sie die Situation für Ihr Entsorgungsgebiet überprüfen?
Was bedeutet dies nun für Sie als Abwasserentsorger? Wir laden Sie ein, auf der Seite Gebührenmodell-Check zu überprüfen, ob und wie dringend eine Gebührenmodell-Umstellung für Ihr Entsorgungsgebiet angedacht werden sollte.
15. Mein Entsorgungsgebiet unterscheidet sich stark von anderen Versorgungsgebieten – Ist das Online-Tool überhaupt für die Entscheidungsfindung geeignet?
Definitiv! Natürlich weisen Entsorger und auch Entsorgungsgebiete unterschiedliche Rahmenbedingungen auf. Das Online-Tool ist so konzipiert, dass die zur Beantwortung der Fragestellung relevanten Sachverhalte abgefragt werden und auf Basis dessen eine Aussage abgeleitet wird. Um eine möglichst fundierte Aussage zu erhalten, wurden außerdem erfahrene Branchenexperten bei der Entwicklung des Tools mit eingebunden. Für die finale Gebührenmodell-Umstellung einschließlich aller vor- bzw. nachgelagerten Prozesse ist dann eine individuelle und speziell auf das Versorgungsgebiet zugeschnittene Lösung zu finden. Das Gebührenmodell hängt ganz wesentlich von den strukturellen Gegebenheiten ab, darunter z. B. von dem Nachfrageverhalten der Nutzergruppen und der Gebäudestruktur.
16. Welche Unterstützung kann Ihnen MOcons bieten?
Ein vom Landesumweltministerium NRW initiiertes Forschungsvorhaben befasste sich zuletzt intensiv mit der Frage, wie eine nachhaltige Bestandserhaltung von Abwasserentsorgungsanlagen sichergestellt werden kann. Im Rahmen dieses Forschungsprojekts wurde für drei Kommunen ein neues Schmutzwassergebührenmodell entwickelt, um den oben geschilderten Herausforderungen zu begegnen [Link zum Abschlussbericht]. Projektpartner war hierbei u. a. die Hochschule Ruhr West in Mülheim an der Ruhr. Aufgrund einer engen Kooperation mit der Hochschule Ruhr West begleitet MOcons das Forschungsvorhaben und wirkt mit seiner Expertise unterstützend.

Eine Gebührenmodell-Umstellung ist eine sehr komplexe Angelegenheit. MOcons unterstützt und begleitet seit vielen Jahren Tarifmodell-Umstellungen für Wasser-, Fernwasser- sowie für Fernwärmeversorger unterschiedlicher Größe und zunehmend auch für Stromnetzbetreiber. In mehr als 30 Versorgungsgebieten wurde eine zielführende und ganzheitliche Herangehensweise entwickelt. Oberstes Ziel es ist, die Finanzierung der notwendigen Infrastrukturanlagen dauerhaft sicherzustellen und eine ausgewogene Lösung zu präsentieren, die den verschiedenen Anforderungen an ein Entgeltsystem Rechnung trägt.

Auf der Seite “Gebührenmodell-Umstellung“ wird erläutert, wie Sie von unserem Know-how im Rahmen Ihrer Gebührenmodell-Umstellung profitieren können. Gerne unterstützen wir Sie bei diesem Prozess! Sprechen Sie uns gerne an!
Weiterführende Literatur: